四十五年來(lái)，中國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌的宏大歷史進(jìn)程，目前正在經(jīng)歷從經(jīng)濟體制改革向政治體制改革、社會(huì )體制改革擴展和深化的進(jìn)程中。45年來(lái)，中國領(lǐng)導決策層在發(fā)展的政策思路上，有顯著(zhù)變化，在80年代初就提出了經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )發(fā)展和環(huán)境發(fā)展同步進(jìn)行，經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和環(huán)境效益協(xié)調統一的發(fā)展觀(guān)和環(huán)境觀(guān)；熱忱接受了國際社會(huì )共同倡議和制定的可持續發(fā)展理念，并相繼提出了科學(xué)發(fā)展的觀(guān)念和戰略，倡導建設資源節約型和環(huán)境友好型社會(huì )；倡導發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，推進(jìn)生態(tài)文明建設。

不過(guò)，這些發(fā)展戰略只停留在理念層面上，停留在文字上和口頭上，很少見(jiàn)諸行動(dòng)。

黨的十八大以來(lái)的五年，是黨和國家發(fā)展進(jìn)程中極不平凡的五年。尤其是在生態(tài)和環(huán)境保護領(lǐng)域，正如黨的十九大報告所指出的那樣，“生態(tài)文明建設成效顯著(zhù)”“全黨全國貫徹綠色發(fā)展理念的自覺(jué)性和主動(dòng)性顯著(zhù)增強，忽視生態(tài)環(huán)境保護的狀況明顯改變”

第一階段，環(huán)境保護意識啟蒙階段。

從1972至1978的7年，中國正處于極為混亂的“文革”劫難時(shí)期，也是環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始暴露，環(huán)境保護意識萌生、傳播和普及的時(shí)期。當時(shí)，中國人均GDP只有100多美元，工業(yè)化還處于初期階段，但環(huán)境污染開(kāi)始在局部地區特別是城市暴露出來(lái)，污染事件陸續出現。但當時(shí)國人對環(huán)境污染、環(huán)境公害還知之甚少。而此時(shí)的西方世界則是另一方景象。20世紀50-60年代，西方世界終于迎來(lái)了經(jīng)濟發(fā)展的黃金時(shí)代，特別是日本，為了不斷追趕并超過(guò)西歐各國，創(chuàng )下了連續18年經(jīng)濟年均增長(cháng)9.3%的記錄。為此付出了沉痛的代價(jià)，日本成為公害列島。從20世紀60年代后期，西方世界的公眾終于醒悟，展開(kāi)了大規模的環(huán)境保護抗議運動(dòng)。而在日本，以健康損害問(wèn)題為焦點(diǎn)，以被害者為中心，展開(kāi)了大規模的環(huán)境訴訟活動(dòng)和反對公害的輿論浪潮。1970年，美國開(kāi)展了旨在保護環(huán)境的“地球日”活動(dòng)，喊出了“不許東京悲劇重演”口號。1972年，聯(lián)合國為順應全球興起的環(huán)保浪潮，在斯德哥爾摩召開(kāi)了人類(lèi)環(huán)境會(huì )議，拉開(kāi)了全球環(huán)境保護運動(dòng)的序幕。其時(shí)，《紐約時(shí)報》評論道，這次會(huì )議是一場(chǎng)“思想的革命”。

對當時(shí)的中國而言，當務(wù)之急是要認識環(huán)境問(wèn)題，提高對環(huán)境保護的意識。

一是環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始得到高層重視。西方發(fā)達國家的這場(chǎng)環(huán)境運動(dòng)，為中國啟動(dòng)環(huán)境保護提供了契機。1969年，我調到“國務(wù)院計劃起草小組”，從事編制國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展計劃工作。當時(shí)經(jīng)常聽(tīng)到周恩來(lái)總理談起“公害問(wèn)題”，他特別提醒說(shuō)，你們要研究工業(yè)發(fā)展中的公害問(wèn)題，要學(xué)習國外治理公害的經(jīng)驗。因為我來(lái)自燃料化學(xué)工業(yè)部，這個(gè)部的污染問(wèn)題最嚴重，就讓我來(lái)分管這項工作。1970年底周總理在聽(tīng)取了一位日本公害記者介紹日本公害特別是“公害病”情況后，要我們組織一次報告會(huì )，請這位日本記者介紹日本環(huán)境污染問(wèn)題，并要求國家機關(guān)特別是各個(gè)部委的負責人都要來(lái)聽(tīng)這堂課，會(huì )后還要組織他們進(jìn)行分組討論，討論的情況要向他匯報。我們都照辦了。當我們把報告情況和分組討論的情況交給總理后，他指示要把日本記者的報告作為會(huì )議交流材料發(fā)給那一年參加全國計劃會(huì )議的人員?？梢哉f(shuō)，這是在高層次的會(huì )議上，出現的第一份有關(guān)環(huán)境保護的文件。中國的環(huán)境保護的啟蒙就是由上而下、逐步開(kāi)展起來(lái)的，實(shí)際上都是周恩來(lái)總理推動(dòng)起來(lái)的。

1972年出席聯(lián)合國人類(lèi)環(huán)境會(huì )議，認識到了自身問(wèn)題的嚴重性。

1972年，周恩來(lái)總理決定中國派團參加聯(lián)合國人類(lèi)環(huán)境會(huì )議。這是中國恢復聯(lián)合國席位后，參加的第一個(gè)大型國際會(huì )議。代表團由國家計委牽頭，有外交、衛生、工業(yè)、農業(yè)、水利、能源、城市、科技和地方等部門(mén)的負責人或專(zhuān)家參加。我也有幸參加并見(jiàn)證了全球首次環(huán)境會(huì )議的盛況。中國代表團出席會(huì )議，舉世矚目。中國代表團提出的國家不分大小、一律平等、要尊重每個(gè)國家的主權，要支持發(fā)展中國家發(fā)展民族經(jīng)濟的努力等主張，受到發(fā)展中國家的普遍歡迎和支持，特別是為《人類(lèi)環(huán)境宣言》修改作出了貢獻。

不過(guò)，在當時(shí)“文化大革命”政治背景下，代表團出席會(huì )議的主導思想，不是去“取經(jīng)”，而是去“斗爭”的，始終繃緊了“階級斗爭”這根弦，在修改“宣言”中，也講了一些偏激語(yǔ)言。代表團領(lǐng)導人戰戰兢兢，生怕在政治上犯錯誤。至于對會(huì )議討論審議的環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題，并不是怎樣關(guān)注。會(huì )后在寫(xiě)出席會(huì )議的匯報中，竟然沒(méi)有一句會(huì )議中心主題—“發(fā)展與環(huán)境”的話(huà)，全是政治斗爭的篇幅。今天看這份報告是極不可思議的事情，可當時(shí)就是這樣做的。

就我個(gè)人來(lái)說(shuō)，參加這次會(huì )議真正打開(kāi)了一葉窗口，開(kāi)闊了視野，了解到環(huán)境保護究竟是怎么一回事。認識到并不如極左思潮宣揚的那樣“社會(huì )主義沒(méi)有污染”，而是“中國城市存在的環(huán)境污染，不比西方國家輕；自然生態(tài)方面的破壞程度，中國遠在西方國家之上”。當會(huì )后把這個(gè)結論匯報給周恩來(lái)總理時(shí)，得到了他的認可。他甚至還說(shuō)，他擔憂(yōu)的問(wèn)題還是發(fā)生了。周總理立即指示，要開(kāi)一次全國的環(huán)保大會(huì )，介紹國際環(huán)境形勢，更要探討中國環(huán)境保護問(wèn)題。

1973年8月召開(kāi)全國環(huán)境保護會(huì )議。

中國召開(kāi)第一次環(huán)境保護會(huì )議，是斯德哥爾摩會(huì )議在中國開(kāi)花結果的產(chǎn)物。其時(shí)，各地方和有關(guān)部委負責人、工廠(chǎng)代表、科學(xué)界人士300多人參加了會(huì )議。會(huì )議通過(guò)擺環(huán)境污染事實(shí)，分析其危害，提高了對環(huán)境保護的認識。會(huì )議后期，周總理決定在人民大會(huì )堂召開(kāi)萬(wàn)人大會(huì )，在全社會(huì )來(lái)普及環(huán)境保護意識。在文化大革命極左思潮統治下，能召開(kāi)環(huán)境保護這樣的會(huì )議，允許人們在那里議論“中國社會(huì )主義的黑暗面”，真可稱(chēng)為一個(gè)奇跡。這一切都是在周總理的運籌下進(jìn)行的。這次會(huì )議解決了幾個(gè)主要問(wèn)題：一是對中國環(huán)境污染有了一個(gè)初步認識，中國不是沒(méi)有污染，而是有些方面還相當突出；二是通過(guò)了中國環(huán)境保護方針即：“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護環(huán)境、造福人民”。三是通過(guò)了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規定》，對十個(gè)方面的環(huán)境保護工作提出了要求，并做出了部署。

全國環(huán)境保護會(huì )議之后，迅即成立了國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組，下設辦公室，我是辦公室負責人之一。辦公室成立后，督促各地成立相應的環(huán)保機構，對環(huán)境污染狀況進(jìn)行調查評價(jià)，開(kāi)展以消煙除塵為中心的環(huán)境治理。同時(shí)，對污染嚴重的地區開(kāi)展了重點(diǎn)治理，包括官廳水庫、富春江、白洋淀、武漢鴨兒湖以及北京、天津、淄博、沈陽(yáng)、太原、蘭州等城市大氣污染治理。其中，官廳水庫和桂林漓江環(huán)境治理決心最大，成效也突出，為今后的江河和城市污染治理摸索出一些經(jīng)驗。

周恩來(lái)總理以他的遠見(jiàn)卓識，敏感地意識到環(huán)境問(wèn)題的嚴重性，以及對于未來(lái)中國的緊迫性，適時(shí)地抓住這個(gè)問(wèn)題，未雨綢繆，開(kāi)啟了中國環(huán)境保護事業(yè)的航程。所以說(shuō)，周恩來(lái)總理是中國環(huán)境保護事業(yè)的開(kāi)創(chuàng )者和奠基人。

第二階段，環(huán)境污染蔓延和環(huán)境保護制度建設階段。

從1979到1992的14年，是中國環(huán)境保護事業(yè)第二個(gè)歷史時(shí)期。1979年是一個(gè)標志性年份。從這一年開(kāi)始，中國開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放政策，經(jīng)濟發(fā)展由此駛上高速增長(cháng)的軌道，并迎來(lái)了長(cháng)達33年的高速增長(cháng)期。也是在這一年，《環(huán)境保護法》正式頒布，標志著(zhù)中國環(huán)境保護開(kāi)始邁上法制軌道。據有關(guān)資料顯示：一些西方發(fā)達國家是何時(shí)制定“環(huán)境基本法”的呢？美國是1970年，日本是1967年，法國是1976年，英國是1974年，瑞典是1969年。就時(shí)間而言，中國環(huán)境基本法建設與一些發(fā)達國家也晚不了幾年，其差別是在“有法不依”上。期間中國環(huán)境保護的理論體系、制度政策體系、法律法規體系和管理體制開(kāi)始形成，初步確立了中國特色的環(huán)境保護道路。舉其要點(diǎn)如下：

一是確立了環(huán)境保護的基本國策地位。20世紀80年代初，通過(guò)對國情的分析，我們認為，環(huán)境保護事關(guān)自然資源合理開(kāi)發(fā)利用，事關(guān)國家的長(cháng)久發(fā)展，事關(guān)群眾的身體健康，是強國富民安天下的大事，應該立為國策。我們將這一想法向時(shí)任常務(wù)副總理的萬(wàn)里進(jìn)行了匯報，他當即表示，要象計劃生育一樣，環(huán)境保護也應立為一項基本國策。在1983年第二次全國環(huán)境保護會(huì )議上，時(shí)任副總理的李鵬代表國務(wù)院宣布，環(huán)境保護是中國的一項基本國策。國策地位的確立，使環(huán)境保護從經(jīng)濟建設的邊緣地位轉移到中心位置，為環(huán)保工作的開(kāi)展打下了一個(gè)堅實(shí)基礎。與此同時(shí)，為落實(shí)環(huán)境保護基本國策，國務(wù)院制定出臺了“同步發(fā)展”方針，即“經(jīng)濟建設、城鄉建設、環(huán)境建設同步規劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現經(jīng)濟效益、社會(huì )效益、環(huán)境效益相統一”戰略方針，摒棄了“先污染后治理”的老路，體現了走有中國特色環(huán)保之路的要求。與國際上20世紀80年代后期提出的可持續發(fā)展戰略是遙相呼應的，并更加切合中國的實(shí)際。

二是制定了環(huán)境保護的政策制度體系。1989年，在第三次全國環(huán)境保護會(huì )議上，提出了環(huán)境保護三大政策和八項管理制度，即預防為主、防治結合，誰(shuí)污染誰(shuí)治理和強化環(huán)境管理的三大政策。同時(shí)還出臺了包括三同時(shí)制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、排污收費制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、環(huán)境目標責任制度、排污申報登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度。

強化環(huán)境管理政策，是我國環(huán)境政策中最具特色的一條。上世紀80年代我國環(huán)境已經(jīng)面臨比較嚴峻的形勢，在科技發(fā)展水平不高，國力有限的情況下，不可能靠高科技、高投入解決環(huán)境問(wèn)題。而據調查研究說(shuō)明，造成環(huán)境問(wèn)題特別是環(huán)境污染，重要原因是管理不善造成的。因此，最現實(shí)、最有效的辦法，是靠政府采取行政的、法律的和經(jīng)濟手段，強化環(huán)境管理，以監督促治理，以監督促保護。實(shí)踐證明這是一條富有成效的路子，是我國環(huán)保工作在指導思想上具有歷史意義的轉變，如果沒(méi)有這種轉變，環(huán)保工作將無(wú)所作為，環(huán)境形勢將更趨惡化。

以上提到的這些政策和制度。先以國務(wù)院政令頒發(fā)，后以各項污染防治的法律法規加以肯定成型，變成法律制度，在全國加以實(shí)施。

三是構筑了環(huán)境保護法律法規和標準體系。1979年《環(huán)境保護法》首次頒布，1989年又作了修訂。同期，還陸續制定并頒布了污染防治方面的各單項法律和標準，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》；同時(shí)又相繼出臺了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生動(dòng)物保護法》等資源保護方面的法律，初步構成了一個(gè)環(huán)境保護的法律框架。

四是確立了可持續發(fā)展國家戰略地位。1992年，聯(lián)合國在里約熱內盧召開(kāi)了環(huán)境與發(fā)展大會(huì )，我有幸作為中國代表團副團長(cháng)參加。會(huì )后，以中共中央、國務(wù)院名義頒布了《環(huán)境與發(fā)展十大對策》，首次在中國提出實(shí)施可持續發(fā)展戰略。1995年，國家在制定“九五”規劃中，明確將科教興國和可持續發(fā)展戰略作為國家戰略。同時(shí)還頒布了《中國二十一世紀議程》，制定了中國實(shí)施可持續發(fā)展戰略的國家行動(dòng)計劃和措施。

五是環(huán)境管理機構由臨時(shí)狀態(tài)轉入國家編制序列。1982年國家設立“城鄉建設環(huán)境保護部”，內設環(huán)保局，從而結束了“國環(huán)辦”十年的臨時(shí)狀態(tài)。1988年，環(huán)保局從城鄉建設環(huán)境保護部分離出來(lái)，建立了直屬?lài)鴦?wù)院的“國家環(huán)保局”。至此，“環(huán)境管理”才成為國家的一個(gè)獨立工作部門(mén)。以后環(huán)?？偩?、環(huán)境部是在這個(gè)基礎上的延伸和發(fā)展。實(shí)踐證明，確定了環(huán)境保護方針，制定了規劃，還要有相應的機構和人去推動(dòng)實(shí)施，否則一切將都落空?？梢哉f(shuō)目前環(huán)境保護機構在政府編制中是到位了。1993年，全國人大設立“環(huán)境與資源委員會(huì )”，全國政協(xié)也相應設立了“環(huán)境與人口委員會(huì )”。上行下效，各省、市、區也都相繼建起這種機構，在國家各級管理層面上環(huán)境保護得到了重視。

第三階段，環(huán)境污染加劇和規?；卫黼A段。

把1993年至2001年這八年作為一個(gè)階段看，是因為1993年是我國由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌的一年，也是中國環(huán)保歷程中環(huán)境污染加劇和規模治理時(shí)期，是以總量控制為核心的環(huán)境保護制度開(kāi)始落實(shí)和完善的時(shí)期。1992年小平南巡講話(huà)后，中國掀起了新一輪的大規模經(jīng)濟建設，各地上項目、鋪攤子熱情急劇高漲，加之80年代全國鄉鎮企業(yè)的無(wú)序發(fā)展，致使中國環(huán)境污染到了一個(gè)無(wú)以復加的地步。許多江河湖泊污水橫流，藍藻大暴發(fā)，甚至舟楫難行，沿江沿湖居民飲水發(fā)生困難；許多城市霧霾蔽日，空氣混濁，城市居民呼吸道疾病急劇上升。在這種情況下，國家環(huán)保部門(mén)啟動(dòng)了“三河（淮河、海河、遼河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通過(guò)制定區域和流域污染防治規劃，實(shí)施重點(diǎn)污染物總量控制，拉開(kāi)了規模污染治理的序幕。

一是開(kāi)展規模工業(yè)污染防治。在控制環(huán)境污染中，把工業(yè)污染防治作為重點(diǎn)，通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能，在“九五”至“十一五”其間，據不完全統計關(guān)閉淘汰污染嚴重的工礦企業(yè)17.7萬(wàn)多家；調整產(chǎn)業(yè)結構，大力推行清潔生產(chǎn)以及強化環(huán)境管理，污染物排放有了大幅度降低，工業(yè)污染控制取得重大進(jìn)展。然而，在對大中型工業(yè)企業(yè)控制污染取得進(jìn)展的同時(shí)，鄉鎮工業(yè)企業(yè)污染排放量急劇上升，環(huán)境污染形勢由“點(diǎn)源”污染變成“面源污染”，這種污染集工業(yè)污染、城市污染、村鎮生活污染和農田化肥、農藥污染為一體，加劇了污染防治的難度。

二是開(kāi)展規模流域污染防治。在這一時(shí)期，以“三河三湖”為重點(diǎn)，開(kāi)始了規模流域污染治理工作。其中把淮河水污染治理作為重點(diǎn)。1989年2月，淮河流域發(fā)生第一次重大污染事故，100萬(wàn)人飲用水發(fā)生危機；1994年7月，淮河下游又發(fā)生特大污染事故，安徽、江蘇150萬(wàn)人飲水困難。兩次污染事故，促使國務(wù)院下決心來(lái)治理淮河污染，提出“一定要在本世紀內讓淮河水變清”目標，并提出了相應的保證措施：第一，由國家環(huán)?？偩趾退繝款^組成淮河水質(zhì)保護機構，協(xié)調和部署對淮河污染的綜合整治；第二，建立和健全淮河水質(zhì)污染監測網(wǎng)，對各個(gè)斷面的排污實(shí)行目標控制和總量控制；第三，在三年內關(guān)、停、并、轉一批淮河沿岸污染嚴重、治理難度大的企業(yè)；第四，2000年前，流域內所有市、縣都必須因地制宜修建污水集中處理設施；第五，制訂淮河流域污染防治的有關(guān)法律和法規，盡快把淮河流域的污染防治納入法制軌道。1995年8月，國務(wù)院簽發(fā)了我國歷史上第一部流域性法規——《淮河流域水污染防治暫行條例》。1998年，國家環(huán)?？偩中迹涸诨春恿饔?562家污染企業(yè)中，已有1139家完成治理任務(wù)，215家停產(chǎn)治理，190家停產(chǎn)、破產(chǎn)、轉產(chǎn)，18家因治理無(wú)望被責令關(guān)閉。

那么，經(jīng)過(guò)十五年的治理，今天的淮河水質(zhì)狀況究竟怎樣了呢？據環(huán)保部的數據，2010年，淮河干流及31條支流，好于Ⅲ類(lèi)水質(zhì)的水體由1995年的8%上升到37.5%，劣于Ⅴ類(lèi)的水體由1995年的55%下降到25%。離淮河干流和支流全面變清的目標，即大部分水體水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)水質(zhì)的目標，還任重道遠。

人們常常把淮河治污與英國泰晤士河治理相比。要知道，淮河要比泰晤士河大得多。英國從1850年修城市下水道，做治污準備，1950年建污水處理廠(chǎng)，至2000年泰晤士河大馬哈魚(yú)回歸，歷時(shí)150年。后50年共投入300億英鎊，約相當于今天人民幣3000多億元?？梢?jiàn)流域水污染治理的艱辛。

三是啟動(dòng)重點(diǎn)城市環(huán)境治理。這一時(shí)期，圍繞環(huán)境保護的重點(diǎn)城市，啟動(dòng)了大規模城市環(huán)境綜合整治。期間相繼評選出70多個(gè)“環(huán)境模范城市”，環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境狀況顯著(zhù)優(yōu)于一般城市。它們的經(jīng)驗說(shuō)明，只要城市領(lǐng)導重視，擺上政府議程，真抓實(shí)干，是可以在經(jīng)濟發(fā)展的同時(shí)，建設一個(gè)比較好的環(huán)境。在這個(gè)期間，繼續推動(dòng)城市工業(yè)結構和布局調整，能源結構調整，治理城市工業(yè)污染的同時(shí)，開(kāi)始規模建設城市污水治理設施，大氣污染治理措施。1991年到2011年，城市污水處理率從14.8%提高到83.6%，生活垃圾無(wú)害化處理率從16.2%提高到79.8%，燃氣普及從23.7%提高到92.4%，用水普及率從54.8%提高到97%。

1993年之后，我到全國人大環(huán)資委擔任主任委員，全力參與到中國的環(huán)境法制建設中去，陸續修訂了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》，出臺了《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《防沙治沙法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》。其中《環(huán)境影響評價(jià)法》是立法方向的轉變，也是環(huán)境管理方式的轉變。從“先污染后治理”轉向“先評價(jià)后建設”，預防在先，治理在后。西方國家的實(shí)踐證明，實(shí)施環(huán)評制度后，環(huán)境污染形勢開(kāi)始明顯好轉，我也希望看到中國這種轉變。誠然，環(huán)評法還要進(jìn)一步充實(shí)，特別要強化法律責任條款。

第四階段，環(huán)保綜合治理階段。2002年至2012年的十年間，經(jīng)濟高速增長(cháng)，重化工業(yè)加快發(fā)展，給環(huán)境保護帶來(lái)了前所未有的壓力。是中國環(huán)境保護最為艱巨的十年。數字顯示，從2001年至2010年十年間，中國GDP增長(cháng)率達到10.5%，其中有6年是在10%以上。特別是從2002年下半年開(kāi)始，各地興起了重化工熱，紛紛上馬鋼鐵、水泥、化工、煤電等高耗能、高排放項目，致使能源資源全面緊張，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指標不降反升，沒(méi)有完成原定的減少１０％的目標，受到了社會(huì )各界的廣泛質(zhì)疑。2006年，雖然開(kāi)始實(shí)施節能減排計劃，但是重化工業(yè)擴張的勢頭仍然不減，污染物上升趨勢難以遏制，終于在這一年，主要污染物排放：二氧化硫2588萬(wàn)噸，氮氧化物1523萬(wàn)噸、化學(xué)需氧量1428萬(wàn)噸、氨氮141萬(wàn)噸，達到了歷史最高點(diǎn)。其后，中國政府進(jìn)一步加大減排力度，并輔之以市場(chǎng)化手段，使得主要污染物開(kāi)始逐步下降。但盡管如此，中國的環(huán)境質(zhì)量并沒(méi)有隨之好轉，污染事故仍然此起彼伏，由此引發(fā)的公眾事件頻繁發(fā)生。

近年來(lái)pm2.5鬧得沸沸揚揚。就北京而言，有研究表明，pm2.5約60%來(lái)源于燃煤、機動(dòng)車(chē)燃油、工業(yè)使用燃料等燃燒過(guò)程，23%來(lái)源于揚塵，17%來(lái)源于溶劑使用及其它。從國外大氣治理的經(jīng)驗來(lái)看，細顆粒物污染的治理是一項長(cháng)期而艱巨的過(guò)程，不僅要付出巨大的投入，還需要付出超常的努力。以美國為例，在經(jīng)歷了五十多年的治理，才達到目前的水平。我國細顆粒物污染面積如此之大，污染程度又如此嚴重，不要說(shuō)達到國際衛生組織的標準，就是達到我國制定的標準，也需要一個(gè)更加艱巨的過(guò)程。不僅要下最大決心，更要付出超常努力，爭取用十五至二十年的時(shí)間走完這一歷程。

面對如此環(huán)境嚴峻形勢，政府和相關(guān)部門(mén)在財稅上試行了一些新措施：

一是全面推行特許經(jīng)營(yíng)制度。過(guò)去，污水垃圾處理廠(chǎng)都是靠政府投資建設經(jīng)營(yíng)，不僅進(jìn)展慢，而且效益低，許多治理設施建而不運，建而不養，成了環(huán)保的擺設，沒(méi)有發(fā)揮應有的環(huán)境效益。2002年，拉開(kāi)了以推廣特許經(jīng)營(yíng)制度為標志的市場(chǎng)化改革序幕。近十年來(lái)，民間資本、外資等社會(huì )資本進(jìn)入到供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等領(lǐng)域，打破了國有企事業(yè)單位獨家壟斷的局面，提高了生產(chǎn)效率和服務(wù)水平，推動(dòng)了環(huán)境基礎設施的建設步伐。據2011年5月《全國城鎮污水處理信息系統》顯示，全國共建成投運的污水處理廠(chǎng)3022座，比十年前增長(cháng)了6倍，變化不可謂不大。其中采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營(yíng)模式的占42%。

二是實(shí)行有利于環(huán)境的價(jià)格政策。近年來(lái)，在各種產(chǎn)品價(jià)格中逐步體現環(huán)境成本，污染物減排量也成了有價(jià)商品，可以出售和交易，這些做法為利用市場(chǎng)機制來(lái)保護環(huán)境開(kāi)始走出路子。2004年出臺的每度電1.5分錢(qián)的脫硫電價(jià)政策，很快使電廠(chǎng)脫硫如火如荼地開(kāi)展起來(lái)。短短幾年內，使全國脫硫機組裝機容量占火電裝機容量的比重從2004年的8.8%提高到2011年的87.6%。同樣，2011年出臺的每度電8厘錢(qián)的脫硝電價(jià)政策，垃圾焚燒上網(wǎng)電價(jià)激勵等政策，為環(huán)境治理市場(chǎng)化開(kāi)啟了新路子。

三是實(shí)行有利于環(huán)境的稅收政策。近年來(lái)，中國在稅收制度綠化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策。比如，對節能環(huán)保企業(yè)實(shí)行所得稅“三免三減半”政策，對污水、再生水、垃圾處理行業(yè)免征或即征即退增值稅；對脫硫產(chǎn)品增值稅減半征收；對購置環(huán)保設備的投資抵免企業(yè)所得稅，等等。這些政策對推動(dòng)環(huán)境治理無(wú)疑起到了重要作用。

四是實(shí)行環(huán)境的投資政策。中國環(huán)保投資近幾十年來(lái)穩步增長(cháng)，特別是近十年來(lái)，有了明顯的增長(cháng)。20世紀80年代初期，中國環(huán)保治理投資每年為25-30億元，約占同期GDP的0.51%；到80年代末期，投資總額超過(guò)100億元，占同期GDP的0.60%左右；“九五”期末的1995年，投資總額達到1010億元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%大關(guān)，標志著(zhù)規模的環(huán)境治理開(kāi)始啟動(dòng)；“十五”期末的2005年，投資總額達到2388億元，占同期國民生產(chǎn)總值的1.3%；“十一五”期末的2010年，投資總額又上升到6654億元，占當年GDP的1.66%。在環(huán)保投資中，社會(huì )資本越來(lái)越成為環(huán)保投資的主體。但財政投資拉動(dòng)作用卻十分明顯，往往起到四兩撥千斤的作用。比如，1998-2002年，中國政府共發(fā)行國債6600億元，其中安排650億元支持967個(gè)城市環(huán)境基礎設施項目，并拉動(dòng)地方和社會(huì )資金2100億元，建成了603個(gè)污水處理項目，新增污水處理能力5476萬(wàn)m3/d，22個(gè)中水回用項目，164個(gè)垃圾處理項目，新增垃圾處理能力8.5t/d。這是中國政府第一次大規模投資環(huán)境基礎設施建設，并帶來(lái)了長(cháng)遠的環(huán)境效益。2008年4萬(wàn)億投資中就有2100億投資于生態(tài)環(huán)境建設，短短三年內使城市污水處理廠(chǎng)座數增加63%，而在縣城卻增加了3.3倍。此外，為提高財政投資的效益，2007年起，中央財政實(shí)行“以獎代補”政策，帶動(dòng)地方財政資金1124億元。

五是實(shí)行有利于環(huán)境的融資政策。2007年7月起，中國金融行業(yè)實(shí)施“綠色信貸”政策，國有銀行和商業(yè)銀行對綠色產(chǎn)業(yè)都給予了重點(diǎn)支持。截止2010年底，國家開(kāi)發(fā)銀行和國有4大銀行綠色信貸余額已達14506億元。國家開(kāi)發(fā)銀行作為國家政策性銀行，對環(huán)境治理貸款力度尤為明顯?！笆濉逼陂g，環(huán)境保護貸款發(fā)放額為1183億元，占同期全國環(huán)保投資總額的14%；“十一五“期間，繼續加大貸款力度，共發(fā)放節能減排貸款5860億元，其中環(huán)保領(lǐng)域發(fā)放款3200多億元，占同期全國環(huán)保投資總額的15%。與此同時(shí)，從事環(huán)境治理的環(huán)保公司還積極上市融資，據不完全統計，目前在國內A股、H股上市的國內環(huán)保公司達46家，2011年營(yíng)收總額達到630多億元。另外還有一些環(huán)保公司在香港、美國、德國、日本等地境外上市融資。

在這個(gè)期間，環(huán)境保護法制建設也取得了新進(jìn)展。相繼出臺了《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》等。到目前為止，中國已制定了8部環(huán)境保護法律、15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護行政法規50余項，部門(mén)規章和規范性文件近200件，軍隊環(huán)保法規和規章10余件，國家環(huán)境標準800多項，批準和簽署多邊國際環(huán)境條約51項，各地方人大和政府制定的地方性環(huán)境法規和地方政府規章共1600余項，初步形成了適應市場(chǎng)經(jīng)濟體系的環(huán)境保護法律和標準體系。

我前面講述的重點(diǎn)放在環(huán)境污染及其治理方面。在80年代至2010近30年來(lái)，在生態(tài)環(huán)境治理方面，像林業(yè)建設、草原保護、荒漠化治理、水土流失治理、濕地保護特別是生物多樣性保護方面，都做了大量工作，取得了一定的進(jìn)展。

第四階段，把環(huán)境保護上升到戰略高度

黨的十八大以來(lái)，黨中央把生態(tài)環(huán)境保護擺到如今這樣一個(gè)戰略高度，這在過(guò)去是不可想象的。

黨的十八大以來(lái)的五年，是黨和國家發(fā)展進(jìn)程中極不平凡的五年。尤其是在生態(tài)和環(huán)境保護領(lǐng)域，正如黨的十九大報告所指出的那樣，“生態(tài)文明建設成效顯著(zhù)”“全黨全國貫徹綠色發(fā)展理念的自覺(jué)性和主動(dòng)性顯著(zhù)增強，忽視生態(tài)環(huán)境保護的狀況明顯改變”

黨的十九大報告提出，必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。以習近平同志為核心的黨中央決心改變環(huán)境污染的狀況，下這個(gè)決心是很不容易的。

總體上講，雖然經(jīng)濟總量排名世界第二位，但我們還不是一個(gè)特別富裕的國家。在外國人看來(lái)，中國的經(jīng)濟實(shí)力還沒(méi)有強大到足以將生態(tài)環(huán)境保護作為國家戰略的時(shí)候。但在這種情況下，黨的十九大報告提出，堅持人與自然和諧共生。建設生態(tài)文明是中華民族永續發(fā)展的千年大計。這意味著(zhù)黨和國家將投入更多的精力、更大的物力財力來(lái)做生態(tài)環(huán)境保護工作，這是以習近平同志為核心的黨中央對國家、民族可持續發(fā)展高度負責的精神的具體體現，也是對百姓期待的有力回應。

當年，曲格平曾提出經(jīng)濟建設、城鄉建設、環(huán)境建設要同步規劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展的思路，這被國家作為建設方針發(fā)布實(shí)施，并確立了“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”等八項環(huán)境制度，奠定了我國環(huán)境管理的基礎。曲格平認為，以習近平同志為核心的黨中央對生態(tài)文明建設的態(tài)度，可以用“前所未有”來(lái)概括：重視程度、投入、出臺的法律政策措施前所未有；同時(shí)，國際輿論對我國環(huán)境保護由批評指責到認可贊揚，這也是前所未有的。發(fā)展與保護的關(guān)系被重新審視，從相互排斥到相輔相成，這樣的轉變是生態(tài)環(huán)境保護最大的轉機。

不僅如此，黨的十九大報告中針對“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”的部署全面細致，是一份詳實(shí)的生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)清單。

比如，報告提出，加強對生態(tài)文明建設的總體設計和組織領(lǐng)導，設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統一行使監管城鄉各類(lèi)污染排放和行政執法職責。

這是所有生態(tài)環(huán)境保護工作者的期待，也是實(shí)現美麗中國目標必須做出的變革。

（參考資料：中國環(huán)境保護四十年回顧及思考—曲格平在香港中文大學(xué)“中國環(huán)境保護四十年”學(xué)術(shù)論壇上的演講節選、眾說(shuō)十九大：美麗中國必將呈現——訪(fǎng)中華環(huán)境保護基金會(huì )名譽(yù)理事長(cháng)曲格平（《 人民日報 》（2017年12月20日 04 版））

（人物簡(jiǎn)介：曲格平，教授，世界著(zhù)名環(huán)境科學(xué)專(zhuān)家，曾任全國人大常務(wù)委員會(huì )委員，全國人大環(huán)境與資源保護委員會(huì )主任委員，中華環(huán)境保護基金會(huì )理事長(cháng)，中國環(huán)境管理干部學(xué)院名譽(yù)院長(cháng)。曲老是中國環(huán)境保護事業(yè)的主要開(kāi)拓者和奠基人之一，也是中國環(huán)境保護管理機構的創(chuàng )建者和最初領(lǐng)導人之一。在環(huán)保界，他成就了多項第一：中國第一位常駐聯(lián)合國環(huán)境規劃署首席代表，第一任國家環(huán)境保護局局長(cháng)。他一直構筑著(zhù)中國環(huán)境法體系，心目中最大的使命，就是“讓自然有法保護”。他被外界稱(chēng)為“中華環(huán)保第一人”、“中國的環(huán)境保護之父”。）